Capítulo “A Economia Comportamental aplicada a Políticas Públicas” - Flávia Ávila e Fernando Meneguin

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A lot of our policy models traditionally are based on a rather naive understanding of
what drives behaviour. But if you have a more intelligent, nuanced account of how people
make decisions, you can design policy that is more effective, less costly, and makes
life easier for most citizens.
– David Halpern, Diretor do Behavioural Insights Team

 

 

 

 

1. Introdução

O Estado é cada vez mais exigido e questionado no desempenho de suas funções. As ações estatais devem ser pensadas e construídas de forma a serem mais eficientes e efetivas para a melhoria da realidade socioeconômica, em especial no Brasil, onde existem tantas carências. Para atingir os objetivos em prol da população, os governos, em seus vários níveis, devem desenhar suas políticas públicas de forma que sejam criados os incentivos corretos para o alcance do resultado desejado.

Existem ferramentas e metodologias para se construir uma política pública adequada de forma a se alcançar o resultado desejado. No entanto, para qualquer metodologia utilizada, há que se ter em mente que o sucesso de qualquer atuação governamental depende de como as ações escolhidas vão influenciar ou moldar o comportamento do cidadão, que, em muitos casos, não age de forma “racional” (basta ver quantos de nós dirigem enquanto enviam uma mensagem pelo celular mesmo sabendo de todos os riscos envolvidos). Mais ainda, sua eficácia depende das hipóteses sobre o comportamento humano feitas pelos formuladores das políticas. A teoria econômica tradicional apoia-se na visão de agentes guiados pelo seu interesse próprio, que maximizam seus resultados e tem preferências temporais bem comportadas (por exemplo, não possuem problemas de autocontrole ou impaciência).

Nesse ponto é que se destaca a contribuição da Economia Comportamental, pois o estudo dessa área disponibiliza uma série de novas ferramentas que frequentemente permite o alcance dos resultados almejados com menos custos ou menos efeitos colaterais, quando comparados com os conseguidos por meio da tributação ou da regulação, por exemplo.

Como ilustração, pode-se citar a aplicação da Economia Comportamental nas políticas públicas na área de educação. Um em cada quatro alunos que inicia o ensino fundamental no Brasil abandona a escola antes de completar a última série. É o que indica o Relatório de Desenvolvimento Humano 2013, divulgado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento).

Se o aluno pensasse de forma puramente racional, ele se empenharia para ficar na escola, pois os retornos futuros do estudo seriam altos o bastante para compensar seu esforço. No entanto, existem fatores que desviam os estudantes dessa racionalidade como valorizar o presente muito mais do que o retorno esperado no futuro, o contexto em que vivem, os modelos de comportamento que tem como inspiração, questões de saúde que possam impactar a sua assiduidade, o esforço exigido para chegar até a escola, entre outros (Madrian, 2014; Lavecchia et al, 2015).

Assim, as políticas educacionais devem estar atentas a vieses comportamentais observados nos jovens, considerando que a tomada de decisão quando falamos de educação vai muito além de pesar custos e benefícios materiais. Por exemplo, Levitt et al. (2012) mostram a ineficiência dos formuladores de políticas públicas ao focarem apenas na comunicação de que a educação é um investimento que trará bons resultados no futuro, pois ações simples como o envio de mensagens motivadoras, e-mails com informações para os pais ou campanhas frisando que a inteligência não é puramente genética, mas é principalmente fruto de esforço individual, têm comprovadamente conseguido aumentar a participação e as notas dos alunos.

Com base em pesquisa de campo na qual foram acompanhados 6.500 alunos do ensino fundamental e médio de Chicago, Levitt et al. (2012) observaram empiricamente que: i) os incentivos que geram perdas são mais eficientes do que os que promovem ganhos; ii) incentivos não-financeiros também surtem grande efeito no desempenho escolar, principalmente entre os mais jovens; iii) as recompensas devem ser imediatas, caso contrário perdem sua eficácia.

Esses estudos na área de educação fornecem diversos exemplos de como a atuação dos governos pode se beneficiar da Economia Comportamental, porém sua aplicação tem sido ainda marginal nas políticas educacionais em países como o Brasil.

Com o intuito de apresentar ao leitor uma abordagem inicial do assunto, comenta-se sucintamente, no tópico seguinte, o que é política pública e como ela se desenvolve. A seguir, discutem-se possíveis intervenções nas políticas públicas que podem surgir com o apoio da Economia Comportamental. Por fim, há as considerações finais do trabalho.

Espera-se, com esse texto, dotar o leitor de conhecimento básico sobre o assunto, além de estimulá-lo a entrar nessa fascinante literatura.

2. Políticas públicas e seu ciclo

Neste primeiro momento, vamos definir o que tradicionalmente se entende por políticas públicas. Estas consistem em iniciativas dos governos, em seus vários níveis, para suprir uma demanda, uma necessidade da sociedade que supostamente se identifica e se elege previamente à ação estatal.

As políticas públicas envolvem um conjunto articulado de etapas que abrangem a formulação, a implementação e a avaliação. Isso fica claro no diagrama a seguir que ressalta o ciclo das políticas:

ciclo politicas publicas

Como se nota no diagrama, a política pública deve nascer com uma demanda da sociedade que, ao ser realmente identificada como um problema, será incluída na agenda pública para a busca de uma solução. Após fazer parte da agenda de um governo, é necessária a análise da questão para que se apresentem alternativas consistentes de resolução.

Escolhida a alternativa, toma-se a decisão, realiza-se o planejamento de todas as ações envolvidas e começa-se a implementação, compreendendo vários eventos e atividades para dar consecução às diretrizes definidas anteriormente. Relevante para a implementação é saber em que medida os objetivos foram atingidos, se os resultados são consistentes com os objetivos e se há impactos não previstos.

Durante a implementação, cabe o monitoramento para apreciar os processos adotados e os resultados preliminares e, ao final do ciclo, uma avaliação para julgar os resultados da política e subsidiar as decisões dos gestores para ajustes necessários.

Os gestores públicos têm o desafio de incorporar a Economia Comportamental no ciclo das políticas e transformar esse desafio em oportunidades para gerar intervenções governamentais mais efetivas e eficientes.

Conforme mencionado no Relatório de 2015 do Banco Mundial, as pessoas, independentemente de sua classe social, em algum momento fazem escolhas contrárias ao seu próprio bem-estar, principalmente por agirem de forma automática, em decorrência de hábitos ou por inércia. Existe uma grande diferença entre ação e intenção e o desconhecimento desses vieses pode gerar consequências negativas para indivíduos, grupos e toda a sociedade (Datta e Mullanaithan, 2014).

Isso abre um enorme espaço para a atuação do governo. A seção seguinte discute possibilidades fornecidas pela Economia Comportamental, que podem ser usadas no desenho das políticas públicas, contribuindo para a consecução de suas finalidades.

3. Oportunidades da Economia Comportamental para políticas públicas

Como dito anteriormente, a capacidade de sugestionar o comportamento de um público-alvo é central para muitos dos desafios os presentes em áreas como saúde, educação, finanças e sustentabilidade.

Nesse contexto, a Economia Comportamental surge mostrando em seus estudos empíricos que diversas variáveis, muitas vezes ignoradas, permitem influenciar decisivamente a forma como fazemos escolhas. Fatores como a maneira de apresentação de uma opção ou o seu contexto podem, inclusive, ter impacto maior do que ações baseadas em incentivos financeiros (Kamenica, 2012; Datta e Mullainathan, 2014; Madrian, 2014; Avila, F. 2015).

Para se ter ideia da importância da Economia Comportamental, importa saber que existe uma organização vinculada ao Governo Britânico, Behavioural Insights Team44, mais conhecida como Nudge Unit, cuja função é testar novas abordagens para se alcançar os objetivos das políticas públicas. Vários países, como Estados Unidos, Canadá, Austrália, França e Arábia Saudita, vêm utilizando o modelo dessa organização para desenhar políticas que consideram o enfoque comportamental.

Outro fato que ressalta a importância do tema nos programas governamentais constitui-se a publicação de um conjunto de normas constantes na Executive Order45, de 15/09/2015, emitida pelo presidente Barack Obama, que cria diretrizes para os órgãos públicos utilizarem o enfoque comportamental nas políticas públicas.

Thaler e Sunstein (2008) defendem que a mudança de comportamento pretendida pode ser alcançada muitas vezes apenas com o correto desenho e aplicação de nudges. Um nudge é um aspecto da arquitetura de escolha que altera o comportamento das pessoas de uma forma previsível, sem criar proibições ou alterar os incentivos econômicos. Por exemplo, colocar as frutas da lanchonete da escola em uma prateleira que que no nível dos olhos dos alunos, de forma que eles comprem e comam mais frutas, é um nudge. Por outro lado, criar uma regulamentação que encareça ou obrigue o banimento de comidas não saudáveis nas lanchonetes escolares não é 46.

Outro caso clássico da Economia Comportamental é a sua utilização nos planos de previdência privada nos Estados Unidos por meio de mudança no que se chama de opção-padrão (default option), isto é, a opção que será escolhida caso os agentes não manifestem sua vontade (Madrian e Shea, 2001; Beshears, et al., 2008; Carrol et al, 2009).

Mesmo nos planos em que há incentivo por parte do patrocinador (a empresa contribui em conjunto com o empregado), muitas pessoas demoram a aderir ao plano previdenciário, ou aderem a sua opção mais baixa, ou até mesmo acabam nunca aderindo a eles. A percepção de que as pessoas tendem a manter seu status quo (inércia) fez com que se alterasse o desenho para a associação à previdência privada: em vez de os empregados terem de marcar uma opção para aderir ao plano, eles deveriam marcar caso não o quisessem, ou seja, a adesão passou a ser automática a menos que o empregado declarasse expressamente que não queria. Isso fez com que a poupança aumentasse em 40% (Datta e Mullainathan, 2014).

Incluindo a mencionada opção padrão, o relatório MINDSPACE (Dolan et al., 2010), divulgado pelo Cabinet Office e o Institute for Government da Inglaterra, propõe nove aspectos que podem interferir quando se fala em in uenciar o comportamento das pessoas via políticas públicas. O relatório busca reunir de forma simplificada os principais aspectos que devem ser apropriados pelos formuladores de políticas públicas para se conseguir mais efetividade em suas ações. Dolan et al. (2012), além de discutirem os principais pontos do relatório, exemplificam como essa perspectiva tem impactado as políticas públicas do governo britânico ao longo dos últimos anos. A seguir, tem-se uma síntese desses novos aspectos considerados principais para gerar uma mudança real de comportamento das pessoas frente a diferentes intervenções:

a) Mensageiro

Quem passa a informação e o modo como ela é passada tem implicação na força com que a mensagem é assimilada. Por exemplo, observa-se que a efetividade das intervenções aumenta quando os locutores são pessoas que detêm autoridade formal ou informal sobre o assunto, assim como pessoas ligadas a área geográfica e de condição socioeconômica similar aos dos receptores. Stock et al. (2007) realizaram pesquisa empírica no universo dos alunos de duas escolas canadenses e observaram estatisticamente que, num programa de prevenção de obesidade e doenças relacionadas, o resultado foi muito mais efetivo quando alunos mais velhos (treinados pelos professores) passavam as informações para os alunos mais novos sobre alimentação saudável, mostrando como a interação entre os pares facilitou a assimilação de hábitos alimentares melhores.

Cialdini (2007) defende também que as pessoas são afetadas pelos sentimentos que possuem em relação ao mensageiro, de forma que tendem a rejeitar conselhos vindos de quem não gostam. Isso sugere que, se determinado governo não possui boa taxa de popularidade, a mensagem tem de ser passada como se não fosse governamental. Tal medida facilitará a assimilação pela sociedade.

b) Incentivos

O mecanismo de incentivos deve ser usado pelos governos como uma estrutura que motiva a mudança de comportamento. A Economia Comportamental contribui para o tema ao revelar alguns instintos humanos. No geral, as pessoas preferem evitar perdas a ter ganhos de valor equivalente, assim, as políticas públicas devem focar não nos prêmios, mas nas perdas que acontecerão se determinado comportamento não for adotado.

Uma aplicação desse fato está detalhada em Fryer et al. (2012), onde eles comprovam que a produtividade dos professores é maior quando eles ganham antecipadamente um bônus, com a possibilidade de o perderem caso os alunos não se saiam bem, do que uma política em que o bônus é dado em decorrência da melhoria da aprendizagem do aluno.

Outros tópicos importantes relacionados a incentivos são descritos por Dolan et al. (2010), como o fato de que a observação das pessoas está relacionada com suas próprias referências, de forma que os valores devem ser fixados em relação à renda e não em valores absolutos (Tversky e Kahneman, 1981), ou de que, relativamente às probabilidades, o cidadão médio dá valor a pequenas probabilidades (por isso vários jogam na loteria!). Assim, uma campanha divulgando que a Receita Federal irá aumentar a fiscalização, mesmo que seja improvável de o cidadão cair na malha na, pode gerar mais retorno em termos de arrecadação do que efetivamente aumentar os tributos

Sobre o lado do consumo e da poupança, pesquisas empíricas mostram que as pessoas gostam de criar mentalmente cestas discretas, ou seja, dividir seu orçamento em partes distintas para deter- minados gastos. Dessa maneira, as políticas que querem encorajar o gasto ou a poupança devem ter em mente os rótulos mentais que as pessoas criam para seus recursos.

Por m, como dito na introdução e discutido em Levitt et al. (2012), o ser humano tem uma inclinação para valorar muito mais o presente do que o futuro, logo, políticas que tendem a gerar sacrifícios agora para benefícios no futuro tendem a ter sua eficácia limitada.

c) Normas sociais

As pessoas tendem a repetir o que os outros fazem. A utilização dessa constatação nas intervenções comportamentais tem dado resultado em diversas áreas e é um instrumento poderoso à disposição dos formuladores dos programas governamentais. Primeiro, as campanhas devem focar o quanto a norma é aceita (Dolan et al., 2010). Por exemplo, se o objetivo é incentivar o cinto de segurança, de- ve-se divulgar que um percentual alto de pessoas já o usam.

Uma boa estratégia é promover comparações para reforçar a norma. Como exemplo, em um pro- grama de racionamento de energia, cartas individuais mostrando o quanto a vizinhança conseguiu reduzir no consumo de eletricidade foram extremamente e eficazes. No entanto, há que se ter cuidado com o efeito contrário que essa medida pode promover, como sugerir que a redução forte seja uma permissão tácita para o aumento do consumo.

Um bom exemplo sobre a aplicação dessa premissa é o seguinte: uma empresa cuja função é conscientizar a população sobre consumo de eletricidade, incentivando-a a poupar energia e dinheiro, realizou pesquisa no estado da Califórnia, nos EUA, para saber qual a melhor forma de incentivar a diminuição do gasto de energia.

Um grupo de estudantes de universidade passou de porta em porta distribuindo três tipos básicos de informações sugestivas, do tipo “economize dinheiro”, “salve o planeta” e “seja um bom cidadão” – em conjunto com uma solicitação para as pessoas desligarem seus aparelhos de ar condicionado e ligarem seus ventiladores (visando à economia de energia). Infelizmente, nenhum desses apelos teve efeito, não havendo resultado signicativo de redução no consumo energético.

Mas houve um quarto tipo de sugestão. Baseado no princípio de que as pessoas costumam responder de maneira marcante quando normas sociais estão envolvidas, o grupo de estudantes in- formou a essas pessoas que os vizinhos do bairro estavam desligando seus respectivos aparelhos de ar-condicionado e ligando seus ventiladores para pouparem energia. O resultado foi que, com base nessa sugestão, o grupo de pessoas apresentou uma redução significativa no consumo de energia.

Um fator ainda subestimado por economistas, mas que tem sido amplamente explorado pela Economia Comportamental é o poder das normas sociais. Diversos experimentos e estudos empíricos tem demonstrado quanto evidenciar o comportamento dos outros pode ser muito mais efetivo para provocar mudanças de comportamento do que invocar princípios relacionados à economia de dinheiro, ser sustentável ou ter uma atitude exemplar (World Bank, 2015).

d) Opção padrão (default)

Muitas das decisões que são tomadas na nossa rotina envolvem uma opção pré-selecionada caso nenhuma escolha seja feita. As pessoas, no geral, agem de forma preguiçosa aceitando a opção padrão (default). Isso é um mecanismo importantíssimo para as políticas públicas, pois estruturar os padrões de forma a garantir o máximo de benefício para a sociedade é uma maneira de influenciar o comportamento das pessoas sem restringir suas escolhas. Por exemplo, todos têm o direito de decidir se são doadores de órgãos ou não, mas a lei pode dispor que, caso a escolha não seja feita, o padrão é ser doador.

Acerca desse tema, pesquisa interessante foi conduzida por Johnson e Goldstein (2003), na qual eles procuraram justificar (ou desvendar) o fato de que países vizinhos como Dinamarca e Suécia tinham uma quantidade tão discrepante de doadores de órgãos – 4,25% e 85,9% respectivamente –, sendo que as suas bases culturais são muito parecidas. O que se descobriu foi que o método utiliza- do para que o cidadão declarasse se era ou não efetivamente um doador desencadeava um efeito divergente entre o número de doadores dos países.

Em seus experimentos, os pesquisadores descobriram que a diferença residia na variação do desenho dos formulários em que as pessoas eram questionadas sobre serem doadores ou não.

Em uma forma pré-determinada de preenchimento (conhecidas como opt-in e opt-out), viu-se que as pessoas estavam mais propensas a se declarar não-doadoras quando o formulário apresentado era aquele que já vinha marcado como não-doador (opt-in, isto é, os participantes receberam o padrão de não serem doadores, devendo apenas confirmar esse padrão ou, caso não concordassem, solicitar a mudança de opção). Esse exemplo ressalta o viés do status quo, pois quando o formulário de doação já se encontra pré-preenchido, seja como doador ou não, os indivíduos tendem a não tomar nenhuma atitude independente do benefício que uma mudança do status-quo possa gerar. Esse efeito tem sido tamanho que a mudança da opção padrão (default) já é considerada uma das mais impactantes aplicações da Economia Comportamental em políticas públicas (Sunstein, 2014).

e) Ressaltar o que interessa

Nossa atenção é desviada para a informação que vem destacada, que está acessível e que é simples. Isso facilita o registro mental. Como somos mais sensíveis às perdas do que aos ganhos, uma aplicação interessante disso é dar destaque ao valor dos impostos junto das mercadorias. Isso fará o consumo cair. Tal medida pode ser utilizada, por exemplo, numa política para diminuir o consumo de bebidas alcóolicas.

f) Primeiras impressões

O comportamento das pessoas muda conforme algumas sugestões são passadas a elas preliminar- mente, como determinadas palavras ou imagens. Por exemplo, pesquisas mostram que, a leitura de expressões que tragam a mensagem de vida atlética e saudável na entrada de um prédio faz com que as pessoas usem mais as escadas do que os elevadores.

g) Emoções

O estado emocional de uma pessoa interfere em como ela tomará suas decisões naquele momento. Assim, provocar determinado estado emocional no público alvo pode facilitar o alcance do que se pretende. Como ilustração, houve uma campanha pública em Gana para incentivar que as pessoas lavassem as mãos. Num primeiro momento, a campanha abordava o benefício de lavar a mão. Em uma segunda etapa, associou-se o ato de não lavar as mãos com o sentimento de nojo. Essa segunda campanha teve muito mais efetividade.

h) Compromissos públicos

As pessoas tendem a procrastinar ações mais relacionadas com médio e longo prazos. Uma maneira de aumentar o custo da procrastinação é fazer um compromisso público que envolva outras pessoas ou instituições. Por exemplo, uma ideia de compromisso que se comprovou eficaz é a utilização de uma conta de poupança para fumantes que tentam largar o vício. Mensalmente é feito um depósito pelo fumante e, ao final de seis meses, se ele passar num teste de nicotina, pode sacar o dinheiro, caso contrário, o dinheiro é confiscado.

i) Ego

Todos nós tendemos a tomar ações que nos façam parecer pessoas melhores. Assim, trabalhar uma política pública de forma que o resultado venha associado com a melhoria da imagem positiva do cidadão tem demonstrado ser outra ferramenta efetiva nessa área.

Os nove aspectos apresentados nesta seção são baseados em diversos estudos sendo conduzidos na Europa e nos Estados Unidos ao longo da última década. Além das citadas no decorrer do texto, um panorama geral de aplicações da Economia Comportamental nas políticas públicas é encontrado em Datta e Mullainathan (2012), Madrian (2014) e Chetty (2015).

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A versão completa desta capítulo está disponível gratuitamente no Guia de Economia Comportamental e Experimental a partir da página 210.

 

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